“當(dāng)前，必須改變‘混賬管理’模式。”清華大學(xué)就業(yè)與社會(huì)保障研究中心主任楊燕綏稱，中國(guó)社會(huì)保障制度必須從長(zhǎng)計(jì)議。
社會(huì)保障涉及全體公民的一生，公平、流動(dòng)、可持續(xù)缺一不可。
從1998年正式建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開(kāi)始，中國(guó)用15年時(shí)間建立了社保的制度框架。然而，這一框架已經(jīng)難以滿足公眾對(duì)于公平、流動(dòng)、可持續(xù)的渴盼。
按照十八屆三中全會(huì)的規(guī)定，社會(huì)保障真正的頂層設(shè)計(jì)從2014年開(kāi)始。
3月4日，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》就當(dāng)前社保制度中出現(xiàn)的身份問(wèn)題、不可持續(xù)以及結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題，對(duì)楊燕綏進(jìn)行了專訪。
楊燕綏表示，社會(huì)保障要進(jìn)行體系建設(shè)，養(yǎng)老金制度應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶的結(jié)合。按照公共品和準(zhǔn)公共品的原則，進(jìn)行建設(shè)國(guó)家負(fù)責(zé)基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分，讓人人老了都有飯吃。
同時(shí)，完善個(gè)人賬戶的公共治理，企業(yè)紅利的一部分向養(yǎng)老基金分配，實(shí)現(xiàn)基金增值保值，讓老年人用于改善生活。
老齡社會(huì)養(yǎng)老：吃飯靠國(guó)家、改善靠自己
過(guò)高費(fèi)率與結(jié)構(gòu)不合理
第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)：社會(huì)保險(xiǎn)是一個(gè)找錢、管錢和發(fā)錢的過(guò)程。當(dāng)前社保制度的不可持續(xù)性，最突出的表現(xiàn)在哪里？
楊燕綏：社保籌集資金必須回避高費(fèi)率影響企業(yè)發(fā)展和減少就業(yè)的問(wèn)題，我們恰恰在這里出了大問(wèn)題。當(dāng)前五險(xiǎn)一金的總費(fèi)率高達(dá)工資總額的64%，且費(fèi)率結(jié)構(gòu)不合理，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率過(guò)高。
頂層設(shè)計(jì)制定費(fèi)率，應(yīng)該考慮企業(yè)成本和個(gè)人財(cái)務(wù)生命周期，不能把社保當(dāng)政績(jī)，忽略全局問(wèn)題。剛工作20多歲到40歲的年輕人要養(yǎng)孩子、買房子，費(fèi)率太高會(huì)導(dǎo)致年輕人買不起房子、養(yǎng)不起孩子，看不到未來(lái)；而企業(yè)既用不起大學(xué)生，又找不到技能工人，這些問(wèn)題都非常嚴(yán)重。
日?qǐng)?bào)：十八屆三中全會(huì)決定提出要“適時(shí)適當(dāng)降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率”，執(zhí)行中的阻力在哪里？有何出路？
楊燕綏：社保費(fèi)率過(guò)高已經(jīng)成為社保改革的掣肘。首先，養(yǎng)老金費(fèi)率過(guò)高。本來(lái)屬于長(zhǎng)期積累的養(yǎng)老金，可以通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展分享改革成果和收取投資紅利進(jìn)行貼現(xiàn)，費(fèi)率可以低一些。中國(guó)恰恰相反，養(yǎng)老金沒(méi)有任何貼現(xiàn)，還把個(gè)人賬戶積累的資金用光，去還歷史欠賬，養(yǎng)老金費(fèi)率比進(jìn)入超級(jí)老齡社會(huì)的德國(guó)還高，德國(guó)目前是19.3%。
第二，費(fèi)率結(jié)構(gòu)混亂。養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率不降低，醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)率無(wú)法上升，難以應(yīng)對(duì)不斷增加的基本醫(yī)療服務(wù)需要。如果降低養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率，則越來(lái)越多的省市將出現(xiàn)當(dāng)期收支缺口，別看社�；�金結(jié)余三萬(wàn)億元，只能支付一年多。為應(yīng)對(duì)老齡化，養(yǎng)老基金應(yīng)相當(dāng)于GDP的50%~100%，中國(guó)差距很遠(yuǎn)。這是清華養(yǎng)老金指數(shù)不及格的原因之一。
完善個(gè)人賬戶的出路
日?qǐng)?bào)：十八屆三中全會(huì)也提出堅(jiān)持統(tǒng)賬結(jié)合制度，完善個(gè)人賬戶。面對(duì)超過(guò)兩萬(wàn)億hr369.com的空賬，該如何完善個(gè)人賬戶？財(cái)政能否承擔(dān)做實(shí)個(gè)人賬戶的重?fù)?dān)？
楊燕綏：對(duì)于1998年國(guó)營(yíng)企業(yè)冗員和提前退休人員的視同繳費(fèi)工齡資金、個(gè)人賬戶的歷史欠賬，當(dāng)屆政府是還得起的，用三萬(wàn)億地方結(jié)余還地方欠債，剩余的用國(guó)企紅利和資產(chǎn)轉(zhuǎn)移償還。
但是，今后不挪用職工繳費(fèi)8%，如何繼續(xù)支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金？這個(gè)問(wèn)題，財(cái)政無(wú)法接受。財(cái)政面臨“三面楚歌”:一是GDP增速下降，財(cái)政收入減少；二是老齡人口增加，支付壓力加大；三是領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡早，正規(guī)勞動(dòng)力市場(chǎng)被弱化，灰色勞動(dòng)力市場(chǎng)很強(qiáng)勁，繳納所得稅和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的人在減少，社會(huì)保障缺乏穩(wěn)定資源。
在頂層設(shè)計(jì)中，一要建立中央統(tǒng)籌的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，二要完善個(gè)人養(yǎng)老金賬戶。個(gè)人賬戶包括職業(yè)養(yǎng)老金和企業(yè)年金、個(gè)人儲(chǔ)蓄、商家積分轉(zhuǎn)換養(yǎng)老金等。
頂層設(shè)計(jì)難在哪
日?qǐng)?bào)：去年10月，你也應(yīng)官方邀請(qǐng)參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)的閉門研討會(huì)。當(dāng)時(shí)討論很熱烈，但近半年過(guò)去了，也沒(méi)見(jiàn)到具體方案。社保頂層設(shè)計(jì)遇到的難點(diǎn)有哪些？
楊燕綏：有三個(gè)難點(diǎn)：一是二元結(jié)構(gòu)調(diào)整；二是一體化信息管理；三是養(yǎng)老基金投資管理。
養(yǎng)老金應(yīng)該是一個(gè)由國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄組成的二元結(jié)構(gòu)，現(xiàn)在政府在制定政策時(shí)混淆了公共品和準(zhǔn)公共品的界限，帶來(lái)很多問(wèn)題。
國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金是公共品，要公平，不要身份，要縮小差異，保障全體老年人吃飯、穿衣等日常開(kāi)支。個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄是準(zhǔn)公共品，講效率，鼓勵(lì)多工作、多儲(chǔ)蓄、多收益，用于改善老年生活，如旅游、社交等。
養(yǎng)老金對(duì)工資的替代率預(yù)期達(dá)到80%以上，是指這兩個(gè)賬戶的集合，單一依賴政府不可能實(shí)現(xiàn)。既講公平，又講效率，養(yǎng)老金制度才有持續(xù)性。如果公共部門職工不想繳費(fèi)，還想拿高額養(yǎng)老金；如果企業(yè)職工都想早退休，返聘進(jìn)入灰色勞動(dòng)力市場(chǎng)拿第二份收入；大家都去搭乘公交車，占公家的便宜，沒(méi)人造汽車和開(kāi)汽車，公交車是走不遠(yuǎn)的。
如果個(gè)人賬戶能夠保值增值，不要政府鼓勵(lì)，也會(huì)有很多人愿意推遲退休（退出勞動(dòng)力市場(chǎng)，而不是退出一個(gè)單位），多積累養(yǎng)老金，改善老年生活，即使去世早也可以增加家庭遺產(chǎn)，不吃虧。
日?qǐng)?bào)：近年來(lái)各級(jí)財(cái)政已經(jīng)對(duì)金保工程投入了80多億，但社保數(shù)量的質(zhì)量仍然值得商榷，是什么原因呢？
楊燕綏：頂層設(shè)計(jì)沒(méi)有數(shù)據(jù)基礎(chǔ)是另一個(gè)瓶頸。參加討論的各個(gè)課題組的數(shù)據(jù)均為粗放的官方數(shù)據(jù)和自己的假設(shè)，口徑不一致，可信度也不高。國(guó)際組織專家更是束手無(wú)策。
這些年國(guó)家花了許多資金建立信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫(kù)，但這些數(shù)據(jù)分散在各個(gè)部門，各個(gè)部門把信息看做是自己的資源和權(quán)力，沒(méi)有建立共享機(jī)制。這個(gè)問(wèn)題不解決，頂層設(shè)計(jì)和體系建設(shè)就無(wú)從談起。
對(duì)于中央統(tǒng)籌基礎(chǔ)養(yǎng)老金來(lái)說(shuō)，數(shù)據(jù)非常重要，只有數(shù)據(jù)向上集中，才有頂層設(shè)計(jì)和中長(zhǎng)期預(yù)算，避免重復(fù)支付、漏支付、向去世的人支付等。
十八屆三中全會(huì)決定提出，堅(jiān)持精算平衡原則，這是持續(xù)性問(wèn)題。一個(gè)多龍治水、信息孤島的行政體制，無(wú)法提供完整的數(shù)據(jù)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)部門依賴城調(diào)隊(duì)，有很多遺漏，養(yǎng)老金支付去世的人、失業(yè)保險(xiǎn)支付有工作的人、廉租房住進(jìn)富裕人群，處處可見(jiàn)。
日?qǐng)?bào)：如何改變這種“心中無(wú)數(shù)”的狀態(tài)呢？
楊燕綏：我們團(tuán)隊(duì)在近日一項(xiàng)課題報(bào)告中提出了“三級(jí)財(cái)政、四級(jí)信息管理”的服務(wù)型政府職責(zé)體系。三級(jí)財(cái)政就是中央、省、市縣，中間不截流資金；四級(jí)信息管理是指社區(qū)（含網(wǎng)頁(yè)窗口）采集信息、市縣政府建立居民檔案、省和中央建立數(shù)據(jù)庫(kù)和共享平臺(tái)。一個(gè)服務(wù)型政府建設(shè)的對(duì)聯(lián)，即“數(shù)據(jù)向上集中，服務(wù)向下派送”，橫批是“頂層設(shè)計(jì)”。
日?qǐng)?bào)：養(yǎng)老金的增值保值備受關(guān)注，養(yǎng)老基金投資管理的方向是什么？
楊燕綏：按照十八屆三中全會(huì)報(bào)告所要求的“完善個(gè)人賬戶，保護(hù)受益人利益”，可以對(duì)職工繳費(fèi)的8%進(jìn)行分解，部分進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌，部分進(jìn)入個(gè)人賬戶。
鼓勵(lì)個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老金，需要延期征稅，對(duì)養(yǎng)老金設(shè)立起征額，委托優(yōu)秀的法人托管，三分之一投資股市，三分之一投資國(guó)債和大額儲(chǔ)蓄，三分之一投資優(yōu)質(zhì)的實(shí)業(yè)項(xiàng)目，完全可以實(shí)現(xiàn)保值增值，這是一個(gè)公共治理問(wèn)題。
如果個(gè)人賬戶實(shí)賬運(yùn)營(yíng)跑不過(guò)銀行利息、跑不過(guò)通貨膨脹，就是政府失靈。一部分養(yǎng)老金可能擔(dān)心不能有效治理股市黑箱操作，害怕引來(lái)政治風(fēng)險(xiǎn)，從而不敢進(jìn)資本市場(chǎng)，這也是政府失靈。
三分政策七分執(zhí)行
日?qǐng)?bào)：你多次強(qiáng)調(diào)社保制度是“三分政策，七分執(zhí)行”。為什么把執(zhí)行看得這么重要？
楊燕綏：社保進(jìn)行體系建設(shè)，不僅需要政策共識(shí)還需要立法，頂層設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)包括執(zhí)行體系，既要避免“只點(diǎn)菜、不買單”，還要避免“心中無(wú)數(shù)、資金使用錯(cuò)位”的工作作風(fēng)。
首要是建立一卡通的社�？�，以社會(huì)保障權(quán)益記錄為核心，建立多部門信息共享機(jī)制，健全居民檔案和征信管理。例如，社會(huì)救助要基于經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查結(jié)果支付，保證有限的財(cái)政資金發(fā)給真正需要幫助的人，以減少貧困為業(yè)績(jī)，不要以支付金額為業(yè)績(jī)。納稅人的錢發(fā)給不該發(fā)的人，就是政府失靈和失責(zé)。
其次，建立居民檔案需要權(quán)威機(jī)構(gòu)，即國(guó)家社會(huì)保障總署。凡是涉及60%以上的居民和企業(yè)的管理和服務(wù)，即應(yīng)當(dāng)依法建立獨(dú)立機(jī)構(gòu)，建設(shè)央地協(xié)作、網(wǎng)格式、無(wú)縫隙的公共服務(wù)體系。
例如，美國(guó)的社會(huì)保障總署、澳大利亞的中聯(lián)機(jī)構(gòu)、歐盟國(guó)家的社會(huì)保障銀行等，均依據(jù)《公共服務(wù)法》直接預(yù)算和隸屬行政第一把手，不能分散在各個(gè)部門。
大部制是綜合決策部門，附設(shè)那么多執(zhí)行機(jī)構(gòu)、依據(jù)機(jī)構(gòu)、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和學(xué)會(huì)等。這種“脂肪肝”現(xiàn)象，亟待改革。這種改革不需要增加人員，只需要整合機(jī)構(gòu)，把散落在各部門的功能進(jìn)行集中，通過(guò)信息化和服務(wù)外包提高公共服務(wù)能力和質(zhì)量。

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